秦朝为何要实行郡县制?郡县制对秦朝有什么作用?为何说郡县制是秦国统一天下的制度保证?

郡县制是中国古代继宗法血缘分封制度之后出现的以郡统县的两级地方管理行政制度,几乎盛行整个封建时代。郡县制是古代中央集权制在地方政权上的体现,它发起于春秋战国时期,再经过秦始皇的改革,正式成为了秦汉以后的地方政治体制。

郡县制是中国历史上运行时间最久的地方行政制度,是中国两千余年君主专制主义中央集权政治模式的基础。这是一种以郡统县的两级管理体制,对加强基层管理,加强中央集权,维持全国的网状政治结构,完成国家大一统的格局都有着极为重要的作用。一般人认为郡县制是秦朝的创举,其实它早在东周时期就已出现。当然,这时的郡县制与秦代的以郡辖县的二级地方行政制度还是有相当大的区别的。

郡县制的起源

“县”最初是一种国君赐予卿大夫的世袭采邑,主要是奖励一些立下军功的士大夫。《左传》云:“克敌者,上大夫受县,下大夫受郡,士田十万”,可见这时县的地位还是要高于郡的。什么是“郡”呢?郡最初是设在边关地区守卫边防的一个边界地区的称呼。春秋时期,为了保证领土安全,各国在边关地区划出专门的土地,设立守卫,是一种军事组织。随着春秋时期各国不断爆发战争,边境地区的面积也在不断变化,晋、楚等大国的边关地区面积不断增加,为了更好的管理这些地区,国君便又派出官吏对这片地区进行行政管理,这就是郡的起源。

在春秋时期,郡与县是互不隶属的两个行政单位,只是“郡远而县近,县聚富庶郡荒陋,而非相统属”。到了战国时期,诸侯之间的战争越来越频繁,这些战争的主战场都是发生在国与国交界的边关地区,也就是发生在“郡”的管辖地区。作为战争的第一线,郡的地位也就越来越重要,郡的长官需要越来越大的权力去统筹军务;同时战争中获胜的国家会侵占邻国的土地,将其纳入郡的管辖范围,使的一些大国的“郡”的面积越来越大。

为了更好的进行管理,一些大郡就有必要进行重新分割,将其分成几块,这新分割出来的一块块的土地就以原先的“县”来命名。就这样,慢慢形成了郡管县的局面。到了战国中期,郡的行政隶属关系越来越细化,郡下设县,县下设乡,乡下设里、伍,形成了国家控制地方的成熟的组织形式。

战国时的秦国通过改革和战争,实力不断扩大,因此秦国的郡县制是战国七雄中最完善的。在商鞅变法后,秦国总共设置了四十一个县,在与六国接壤地区设置了陇西和北地两个郡。在之后的惠文王、昭襄王等秦王在位期间,又通过战争夺取了韩、魏、赵等国的大片土地,增设了上党郡、太原郡、上郡等新的郡,使得郡县制越发成熟,也固定为国家行政的基本体制。

郡县制的特点

郡县制是一种由国君任命郡守和县令,郡守、县令听从国君命令、对国君负责的管理体制。这种体制的好处是大家各司其职,有利于行政命令的上传下达,提高办事效率。对于县来说,它是郡的下级,重大事务需要向郡里汇报,接受郡的管辖;而郡又向中央汇报,接受中央的管理。中央通过对郡县官员的考核来掌握他们的政绩,决定他们的升降任免,有利于国君控制地方,维护中央集权。

正因为中央政府掌握官员的升降,所以能够很好的控制官吏。在这样的制度下,官员不是终身制的,而是流动的,一个官员在一个地区任职的时间也不会过长,无法形成对抗中央的势力。郡县官员为了自己的升迁,往往会在国家需要的时候,竭尽全力尽郡县之力,在人力物力财力上为中央政府分忧。从这一点上来说,郡县制是符合国家发展的一种政治制度,也是各国纷纷效仿秦国的原因。

郡县制打破了商周以来的世卿世禄制,血统不再是当官的保证,任命官员更看重的是个人能力和管理经验,有才能的人更容易被升迁。郡县长官由国君任命,不再依靠食邑获得经济收入,而是领取国家规定的俸禄。而俸禄与官员的职级是挂钩的,这就更加有利于国君掌控官员,让他们效忠国君。从这个角度来说,它是有着历史进步意义的。

郡县制的内容

正因为秦国尝到了先进的郡县制的甜头,所以秦始皇统一六国后,在确定官制时,秦始皇是比较倾向于郡县制的。在一部分大臣建议仍旧照搬旧的分封制时,秦始皇就听从了李斯“神灵一统,皆为郡县。。。。天下无异意,则安宁之术也”的建议,将权力牢牢掌握在自己手上,分天下为三十六个郡,近千个县,正式实施了郡县制。

郡县制是地方行政制度,需要一个相应的中央集权与之相适应。为了适应郡县制,秦朝在中央首置了三公九卿制,设立丞相、太尉和御史大夫等三公,由丞相协助皇帝处理行政事务,太尉负责军事,御史大夫负责监察百官。另外设置了卫尉、太仆、宗正、奉常等九卿,协助处理政事。三公九卿都是由皇帝任免,不世袭,使得皇权得到了加强。

做为地方政府的郡有多少权力呢?秦朝的郡守是二千石的大员,管理一个郡的大小事务,是承上启下的中轴,权力很大。郡里的官员,除了管理军事的郡尉和协助郡守的郡丞、长史之外,其他的官员可以由郡守自己辟除征召。郡守如果认为某个人有才能,可以不经中央政府而任命其为自己的属官,包括典史、曹椽等握有实权的职位。如果郡守认为某个人才能出众,他还可以向中央政府推举,经中央政府任命后,将这个人才放置于 在更重要的岗位之上。

郡守在治理本郡时,可以根据本郡的具体情况,在不和国家法律冲突的前提下,制定一些符合本郡实际的地方法规。这种地方性法规称为“条教”,在本郡范围内与国家法律具有同等的法律效力。对于郡守管辖范围内的官员,郡守有监察权和奖惩权,特殊情况下还可以先斩后奏。郡守每年都会对手下的官员进行考核,评出等级,是官员们升降的主要依据。对于一些严重玩忽职守的官员,郡守有权免除其职务,再报给中央备案。对一些危害乡里、鱼肉百姓的豪强,郡守可以对其判处死刑,以此震摄不法之徒。

郡守是一个郡的最高长官,全郡的兵权和财权也归其掌握。虽然郡尉的职责是主管军事,但郡尉必须接受郡守的领导,因此一个郡实际上的军事最高长官仍是郡守。县的长官县令虽然权力不如郡守,但在他管辖的县内,仍是无所不管的。县令最主要的工作是“显善劝义”和“理讼平贼”,掌握本县的户口和钱粮,并将每年的变化上报郡守。县里也有一些协助县令的官吏,品级虽然不高,但作用重要。这些人分别主管一个县的民政、财政、军事、司法治安,辅佐县令管理人民。

郡县制的延伸

郡和县管理的面积都比较大,光靠郡守和县令几个人无法对天下百姓真正有效的管理,因此,在县以下设立一些基层组织势在必行。秦朝在县以下设置的基层组织包括乡、亭、里、什、伍等等,是中央权力在基层的延伸。秦自商鞅变法时起,就在基层建立了一套完整的政治体系,建立了户籍制度与军事编制相结合的“户籍什伍”制,以军事化的手段将基层社会组织起来,运用连坐法“令民为什伍”,将每五家编为一个“伍”,每十家编为一个“什”,一个“什”或者“伍”内,一人犯法,其他人连坐。“一家有罪,而九家连举发;若不纠举,则十家连坐”。正是郡县制之下的这些制度,大加强了秦代对基层社会的控制。

秦朝对所有基层民众实行户口登记,所有人都有籍可查。秦始皇十六年规定男子不论成丁与否,一律登记。据出土的云梦秦简记载,男丁十五岁就要载明户籍,称为“傅籍”,这种登记是为了“用商鞅连相坐之法,造参夷之术”加强对基层社会的控制,限制人口的流动,为国家征收赋税和兵役提供方便。

郡县制的县之下设乡,乡里设置有秩、三老和游徼等基层官吏。“有秩”是一个乡的总负责人,三老管教化,游徼管司法治安。在乡这一级组织中,“三老”是最重要的,它是由一乡之中德高望重的老者担任,通过教化,教导人民遵守法律,安分守己,自觉维护封建统治。乡里还有啬夫、乡佐等其他小吏,主管收税、征徭役、捕盗贼等日常工作,协助管理乡民。

“亭”是乡之下的一级组织,其工作范围与“乡”类似,设置亭长、亭佐等职位,是最基层的组织。而“什”与“伍”并非一级组织,而是几户相邻的百姓相互捆绑在一起的一种形式,“什长”、“伍长”也不是政府官员。有些大亭还设有“里”一级机构,协助宣传教化,维护治安,但“里”同样也不是政府组织。

实行郡县制的原因

韩非子精辟的说过分封制的的弊端是“大臣太重,封君太众,上逼主,下虐民”,因此实行法家思想治国的秦在对周朝分封制度进行深刻反思后,针对周朝分裂与动乱的教训而采用了郡县制。秦国原本是西方一个小国,也是分封最晚的诸侯。它是征讨犬戎后,“开地千里,遂霸西戎”,进而强大起来的。秦国的发展,完全是靠武力和战争,需要一个有着强大集权力的中央政府,也需要兵民合一的政治制度。

秦国在并吞天下的过程中,通过变法舍弃了贵族世袭制,实行了符合自己特点的官制,使得秦国可以不用宗亲贵族而大量任用来自六国的有才之士,比其他国家更加合理的利用了人才资源。所以在统一六国后,继续沿用这种制度,削弱贵族势力,维护皇权,是一种必然的选择。

郡县制能使国君直接掌握郡县,防止地方势力的坐大。而且秦国的郡县都是依靠战争夺来的,为了完全掌控这些新归附的地方,秦国是绝不可能通过分封制来削弱对这些地方的管控。特别是对六国贵族集中的原六国国都设郡后,为了彻底粉碎六国旧贵族的复辟,削弱六国人民复国的心理,利用郡县制,由中央牢牢的把郡县的管理权抓在手中,用什伍制度和连坐法将六国人民禁锢起来,对秦朝的统治是十分有利的。

秦朝是一个大一统的国家,地域辽阔,有很多地区是与少数民族接壤的。这些地区并不安定,民心不稳,必须要由强有力的组织机构来管理,受到中央直接控制。只有这样,才能保证这些地区的安定。从统治集团内部来说,分封制与郡县制之争,其实就是旧的贵族势力同新兴的地主阶层之争。秦始皇不希望看到旧贵族势力的壮大,他需要的是君主专制的皇权。在这种政治背景下,秦始皇采用法家提出的强化君主集权的郡县制,是符合皇权的利益的。

郡县制的影响

从郡、县、乡、亭直到里、什、伍,就是秦朝郡县制的全部层级。他们共同形成了中央政府管理地方的合力,是皇帝延伸到地方的触角。郡县制自秦朝以来,一直被后来的封建王朝延用,说明其本身有着非常大的优点和进步意义。在郡县制中,郡县的土地和居民都是国君的,政府可以直接在郡县收取赋税,摧毁了旧贵族控制封地的形式,增加了国家的收入。郡县制将老百姓按什伍编制起来,实行统一管理,加强了中央的对方的管理,也方便国家对百姓征收劳役,对中央集权的巩固有着非常重要的意义。同时这种管理办法也减少了王朝的分裂。

郡县制取消了旧贵族的世卿世禄,建立了新的由皇帝任免了官僚制度。皇帝可以“使贤任能”,使得很多在才能的人进入官僚队伍,提高了官员的素质和办事效率。而皇帝通过考核掌握这些官员的命运,又促进了官员的工作积极性。郡县制使全国的军、政、财大权全部集中到皇帝手中,形成了中央层层控制整个国家的中央集权制,对中国两千年的封建史的意义非常重大。